C.I.A.

C.I.A.

L’Agence centrale de renseignement (Central Intelligence Agency) a été créée sur proposition du président Truman par le National Security Act, voté par le Congrès en 1947. Elle est placée sous l’autorité directe du président des États-Unis, qui nomme son directeur avec l’avis et le consentement du Sénat. Seul, cependant, William Casey, nommé par Ronald Reagan en 1981 et décédé en 1987, fut membre, à part pleine et entière, du gouvernement.

Son siège se situe à Langley, en Virginie. Elle compterait un personnel d’environ 20 000 employés et son budget dépasserait 1,5 milliard de dollars: ces chiffres sont cependant secrets et on ne les connaît donc que par approximation. On estime ainsi que le budget de la C.I.A. ne constitue que le vingtième des sommes consacrées par les États-Unis à l’espionnage et au contre-espionnage.

Il était prévu, à l’origine, que les autres services de renseignement dépériraient peu à peu au bénéfice de la C.I.A. En réalité, les capacités d’autodéfense et de gonflement de toute administration ont fait que ces services ont également crû, maintenant ainsi une bonne part de leur autonomie. Toutes les tentatives pour «rationaliser» les opérations des services ont donc échoué. L’Agence de renseignement militaire (Defense Intelligence Agency) fut créée en 1961 dans l’espoir qu’elle se substituerait aux services des diverses armes. Il n’en fut rien. La D.I.A. a prospéré, comme l’Air Force Intelligence and Security Command et le Marine Corps Intelligence que la D.I.A. était censée remplacer. Tous continuent à produire du renseignement, à la fois pour leur propre consommation et pour l’ensemble des services. D’autres services militaires, souvent plus secrets encore, sont plus spécialisés. L’Agence de sécurité nationale (National Security Agency), qui dépend du Pentagone (son budget est évalué à 5 milliards de dollars, son personnel à 50 000 personnes), est spécialisée dans le renseignement électronique (décryptage). Le National Reconnaissance Office, rattaché à l’Air Force, a la haute main sur l’espionnage par satellite.

Les ministères civils ne sont d’ailleurs pas en reste. Le département d’État dispose du Bureau of Intelligence and Research qui analyse les informations collectées par ses diplomates en poste à l’étranger. L’Office of Intelligence Support du département du Trésor (Treasury Department) s’intéresse aux questions financières et économiques internationales; le département de l’Énergie se concentre sur la production d’énergie et de matériaux nucléaires, l’Office of Intelligence Liaison du département du Commerce s’intéresse aux transferts de technologie et le Foreign Agricultural Service du département de l’Agriculture aux récoltes à l’étranger. Même le département de la Justice coopère étroitement avec la C.I.A., la D.I.A. et la N.S.A. par l’intermédiaire de son Office of Intelligence (problèmes de drogue). La Library of Congress est aussi sollicitée pour fournir des informations à la D.I.A.: sa Federal Research Division établit à partir de sources officielles des dossiers sur la situation militaire des pays étrangers. Enfin, le Federal Bureau of Investigation, qui dépend directement de la Maison-Blanche, est chargé du contre-espionnage sur le territoire des États-Unis – ce que son mandat interdit formellement à la C.I.A., mais ce qui ne la gêna nullement pour financer, aux États-Unis même, la National Students Association (dont la plupart des dirigeants l’ignorait) dans les années cinquante et soixante afin de contrecarrer l’action de groupements d’étudiants jugés «subversifs».

Les missions de la C.I.A.

Même si elle n’est pas, financièrement, la plus importante des agences de renseignement, la C.I.A. n’en est pas moins au centre du dispositif à plusieurs titres: elle est chargée de coordonner les opérations des divers services. D’une part, son directeur, intuitu personae , est Director of Central Intelligence et, à ce titre, responsable, avec son équipe (Intelligence Community Staff), de l’harmonisation des budgets et des activités de toutes les agences qui font du renseignement; d’autre part, c’est sous l’autorité de la C.I.A. que se réunit le National Intelligence Council, composé d’une quinzaine de personnes issues de chaque service et nommées selon les besoins: l’objectif principal du National Intelligence Council est la mise au point des fameux National Intelligence Estimates destinés au président et à ses adjoints les plus proches (200 par an environ, contre 25 dans les années soixante-dix). Enfin, la C.I.A. travaille en symbiose étroite avec le National Security Council (Conseil de sécurité nationale), qui réunit statutairement, autour du président des États-Unis, son vice-président, les secrétaires d’État (Secretary of State) et de la Défense (Secretary of Defense), le Chairman of the Joint Chiefs of Staff (chef d’état-major) et le Director of Central Intelligence (qui est, par ailleurs, directeur de la C.I.A.), sans compter le National Security Advisor (conseiller pour la sécurité nationale). Le N.S.C. assigne en effet à la C.I.A. ses «missions et devoirs». On peut même dire que, depuis 1981, le N.S.C. chapeaute directement la C.I.A. En effet, par une directive présidentielle (executive order 12333) de décembre 1981, le N.S.C. devient directement responsable de toutes les activités d’espionnage; dorénavant, la C.I.A. est chargée d’entreprendre les tâches d’intérêt commun à l’ensemble de la communauté du renseignement «suivant les directives du N.S.C.»; de plus, les «missions spéciales» décidées par le N.S.C. doivent être exclusivement menées par la C.I.A., à moins, il est vrai, que le président n’en décide autrement.

Outre ses responsabilités de coordination, le premier objectif propre à la C.I.A., d’après le National Security Act de 1947, est la recherche, l’exploitation et l’analyse d’informations obtenues légalement ou illégalement, afin de «fournir aux plus hauts responsables américains des estimations objectives». La majeure partie de son personnel est affectée à l’analyse systématique d’innombrables publications de toutes natures, provenant de tous les pays, dont le contenu est soumis à l’appréciation de spécialistes. Elle envoie ses agents à l’étranger, ou en recrute sur place dans les divers pays, mais elle développe en outre l’«espionnage technologique» et monte éventuellement des opérations politiques contre les régimes étrangers jugés hostiles aux intérêts des États-Unis.

C’est en matière d’«espionnage technologique» que la C.I.A. a été la plus imaginative. Elle se refuse, par exemple, à prendre en compte le scepticisme de l’Air Force et décide d’entreprendre la mise au point et la construction, en coopération avec la compagnie Lockheed, d’un avion capable de survoler à haute altitude l’ensemble du globe terrestre et de prendre des photos d’une extrême précision. L’avion-espion U-2 fut conçu et réalisé avec une efficacité et une rapidité étonnantes. Dès 1956, la C.I.A. disposait d’un moyen d’apprécier beaucoup plus exactement les capacités militaires des nations hostiles. Un de ces appareils fut abattu en mai 1960 au-dessus de l’Union soviétique, et l’incident fit échouer la conférence «au sommet» qui devait réunir à Paris Eisenhower, Khrouchtchev, Macmillan et de Gaulle. L’avion était piloté par Francis Gary Powers, qui fut capturé vivant, condamné par un tribunal soviétique à dix ans de prison, puis échangé deux ans plus tard contre le colonel Rudolf Ivanovitch Abel, espion soviétique arrêté aux États-Unis. Grâce aux U-2, les États-Unis ont été informés de l’installation de fusées soviétiques à Cuba pendant l’été et l’automne de 1962. Dans la même catégorie d’activités, il convient de ranger les «navires-espions», équipés de puissants appareils enregistreurs, comme le Pueblo capturé en 1968 par la Corée du Nord.

Enfin, la C.I.A. aura un rôle moteur dans la mise en place de satellites de reconnaissance, qui devinrent opérationnels en 1961. Comme le notait le rapport de la commission Church (mise en place en 1975 pour enquêter sur les excès de la C.I.A., en raison notamment du scandale du Watergate): «Les capacités technologiques de l’Agence ont constamment contribué à la décision politique. En fournissant les premiers moyens de vérification efficaces, les systèmes de reconnaissance de la C.I.A. ont facilité la participation des États-Unis à des accords de limitation des armements avec l’Union soviétique à partir de l’accord intérimaire de 1972 [S.A.L.T.-I] limitant les armes stratégiques.»

La C.I.A. recourt aussi, bien entendu, aux méthodes de l’espionnage classique. Elle possède des agents un peu partout, sous couverture diplomatique ou sous tout autre camouflage. C’est ainsi qu’elle put se procurer en 1956 le texte du rapport secret dans lequel Khrouchtchev dénonçait les «crimes de Staline» devant le XX^e congrès du Parti communiste de l’U.R.S.S. Elle recrute des informateurs qui, au péril de leur vie, trahissent leur propre pays et utilise les services de transfuges qui, depuis, vivent en Amérique sous la protection de la C.I.A., à laquelle ils ont fourni les renseignements qu’ils possédaient.

Critiques

On pourrait penser que la recherche et l’analyse de l’information, qui sont des missions de la C.I.A., sont aisément acceptées par tous aux États-Unis. Il n’en est rien, notamment en ce qui concerne l’analyse. La C.I.A. est en effet souvent accusée d’influencer indûment l’exécutif – notamment en modelant ses estimations suivant les objectifs politiques qu’elle souhaite voir adoptés. L’épisode de la baie des Cochons en sera la plus claire illustration. Le président Kennedy tiendra la C.I.A. pour responsable du fiasco de 1961 et accusera Allen Dulles d’avoir voulu l’entraîner là où il ne voulait pas aller. Il nommera une commission d’enquête composée du général Maxwell Taylor, du secrétaire à la Justice Robert Kennedy, de l’amiral Burke, chef d’état-major de la marine, et du directeur de la C.I.A. lui-même. Suivant les conclusions de la commission, John Kennedy décidera de retirer à la C.I.A. toute autorité pour monter des opérations militaires relativement importantes, comme la tentative de débarquement à Cuba, ce type d’opération étant dorénavant du ressort du Pentagone.

Certains analystes américains ont estimé qu’Allen Dulles savait parfaitement que la tentative de débarquement ne pouvait pas aboutir au renversement de Fidel Castro. Mais il espérait que l’établissement d’une base anticastriste à Cuba même, accompagné de la mise sur pied d’un gouvernement provisoire, convaincrait ou contraindrait le président, lui-même fort attaché à l’idée de se débarrasser de Fidel Castro, d’abandonner l’apparente neutralité américaine pour engager directement les forces armées. Car, et c’est bien le revers de la médaille, le président avait été tenu au courant, dans tous ses détails, d’un plan de débarquement qu’il avait personnellement approuvé. S’il l’avait mal analysé, s’il n’en avait pas vu toutes les implications, s’il n’avait pas envisagé l’échec et ses conséquences, pouvait-il en attribuer la responsabilité à la seule C.I.A.?

De la même façon, la C.I.A. fut incapable de prévoir le renversement du shah d’Iran en 1979, se refusant même à en envisager la possibilité. Lors de son enquête de 1979, la House Permanent Select Committee on Intelligence obtint des indications selon lesquelles «de hauts responsables des services de renseignements s’opposèrent à ce que des [rapports] puissent même envisager la possibilité que le shah puisse être renversé avant le milieu des années quatre-vingt. Il est possible qu’une telle opposition ait présagé une décision politique, alors en cours d’élaboration, afin que le président exprime fermement son soutien au shah». Mais le fait à ne pas oublier ici est que la C.I.A. avait reçu des ordres de ne pas rechercher l’information sur place, mais de se contenter des renseignements fournis par les services iraniens eux-mêmes, car le gouvernement américain ne souhaitait pas aller à l’encontre des désirs du shah.

Enfin, dans l’Irangate, il apparaît que la C.I.A. peut être tenue pour responsable de la vente d’armes à l’Iran qu’elle suggérait (avec les autres services de renseignement) dès mai 1985 dans un Special National Intelligence Estimate (S.N.I.E. 34-84). Caspar Weinberger, alors secrétaire à la Défense, lors de son audition devant la commission d’enquête du Congrès en juillet 1987, mettra en cause «les gens du Conseil de sécurité nationale [qui] avaient leurs propres objectifs [...] et faisaient tout ce qu’ils pouvaient pour les réaliser, notamment en laissant ignorer au président les points de vue dont ils soupçonnaient, à juste titre, qu’ils différaient des leurs». Mais le témoignage même de Caspar Weinberger montre qu’on ne peut mettre en cause sans nuances l’objectivité des services de renseignement. En effet, ici encore, il est clair que les services suivent des ordres de leurs responsables politiques. William Casey, alors directeur de la C.I.A., par exemple, était particulièrement proche du président et partageait ses inquiétudes aussi bien sur les otages américains au Liban (l’un de ses agents, M. Buckley, en faisait alors partie avant d’être torturé à mort) que sur la menace communiste au Nicaragua. C’est à ce niveau que fut décidée la politique qui devait aboutir au scandale de l’Irangate. Elle fut d’ailleurs fermement critiquée par le secrétaire d’État George Shultz comme par le ministre de la Défense Caspar Weinberger, ce qui les fit exclure du processus de décision. Et Ronald Reagan, qu’il l’ait explicitement approuvé ou non, souhaitait profondément que ce fût bien la politique adoptée: la responsabilité des services est relative; ils suggèrent ce que leurs chefs espèrent (voire exigent) entendre.

La C.I.A. a été aussi accusée de n’être pas politiquement objective dans ses estimations. À gauche par exemple, on lui reproche, non sans raison, de s’inspirer d’un anticommunisme souvent sommaire. Dans les échecs qu’elle a enregistrés, comme à Cuba, ou dans les erreurs qu’elle a commises, la haute qualification de ses experts n’est pas en cause, mais bien la philosophie de l’organisation. Un anticommunisme systématique a poussé la C.I.A. à accepter, sans les vérifier suffisamment, des renseignements qui confirmaient ses propres vues, et à fournir son soutien à des hommes ou à des groupes dont l’anticommunisme était la qualité essentielle. Son esprit de croisade l’a conduite à de nombreuses erreurs d’analyse et sa participation à de nombreuses tentatives de déstabilisation de gouvernements considérés comme hostiles aux États-Unis lui a valu la méfiance des milieux progressistes.

Ces «missions spéciales» (covert operations ) ont parfois été menées par des agents locaux qui outrepassaient peut-être les consignes reçues: contacts avec des membres de l’entourage du général Challe avant le putsch d’Alger, encouragements et aide technique aux insurgés de Berlin-Est en juin 1953, ou de Pologne et de Hongrie en 1956. Mais la C.I.A. reconnaît avoir joué un rôle déterminant dans certaines affaires: renversement du D^r Mossadegh, Premier ministre d’Iran, en 1953, après la nationalisation de l’Anglo-Iranian Oil Company (le coup de force était personnellement dirigé par Allen Dulles, qui se trouvait en Suisse, avec le concours de l’un de ses principaux collaborateurs, le général Schwartzkopf, qui s’était rendu en Iran); renversement du gouvernement de Jacobo Arbenz, en 1954, au Guatemala (l’opération comportait une aide matérielle au colonel Castillo Armas, le concours de la United Fruit Company et l’intervention d’avions fournis aux éléments contre-révolutionnaires par décision personnelle du président Eisenhower); débarquement d’émigrés cubains dans la baie des Cochons, en avril 1961, afin de renverser le gouvernement de Fidel Castro. Les mémoires du président Eisenhower et des anciens conseillers personnels du président Kennedy, ainsi que les déclarations de John Kennedy lui-même, établissent clairement que, dans ces trois circonstances comme dans toutes les affaires importantes, la C.I.A. a agi avec le plein accord de la Maison-Blanche, du département d’État et du Pentagone. Elle a soutenu Ngô Dinh Diem à Saigon jusqu’au moment où le président Kennedy dut l’abandonner. Au Congo, elle a aidé le général Mobutu, politiquement contre Lumumba, puis militairement en lui fournissant un appui aérien contre les rebelles. En Égypte, elle a appuyé Neguib au moment de la chute du roi Farouk, puis a organisé contre Nasser, notamment avec le concours des Frères musulmans, plusieurs tentatives de complots et d’assassinats. Elle a organisé des commandos pour Tchang Kaï-chek à Formose et dans les îlots de Quemoy et Matsu, encouragé le coup d’État contre le général Kassem en Irak, la chute de Sukarno en Indonésie. Elle subventionna les démocrates-chrétiens d’Eduardo Frei au Chili et, quand Salvador Allende remporta l’élection présidentielle en 1970, elle tenta d’empêcher son entrée en fonction. Au fur et à mesure que la guerre du Vietnam prenait de l’extension sous la présidence de Richard Nixon, l’engagement de la C.I.A prit de l’ampleur. L’Agence, par exemple, dirigeait les entreprises de «pacification» au Vietnam du Sud, entreprenait des opérations clandestines au Nord et levait une véritable armée de montagnards méos au Laos.

La plupart de ces «missions spéciales» (celles, du moins, que l’on connaît) échouèrent politiquement lorsque le rôle américain fut plus ou moins publiquement connu et plus ou moins officiellement reconnu: le secret était une condition sine qua non de leur succès, afin de préserver l’image démocratique des États-Unis, fondement essentiel de leur politique étrangère. À dire vrai, ce n’est pas sans réticence que le président Truman autorisa la C.I.A. à entreprendre ces missions spéciales et il déclarera, après avoir quitté la présidence, qu’il regrettait sa décision. En décembre 1947, dès la première réunion du National Security Council (créé par la même loi de 1947, le National Security Act, que la C.I.A.), il fut décidé que la C.I.A serait chargée d’entreprendre des opérations de propagande secrètes pour tenter de contrer, notamment en Europe, ce que le gouvernement américain jugeait être un expansionnisme délibéré de l’Union soviétique. Il est paradoxal de rappeler que le sentiment général, au sein des cercles dirigeants, était de confier cette mission au département d’État. Mais le secrétaire d’État, le général George Marshall, y était totalement opposé, et c’est donc par défaut que cette première mission secrète fut attribuée à la C.I.A. C’est alors que l’Agence a commencé à soudoyer des syndicats ouvriers et des organisations culturelles, dont les dirigeants ignoraient parfois (mais pas toujours) qu’ils recevaient des fonds de la C.I.A. Ainsi du Congrès pour la liberté de la culture et des revues Preuves , Encounter , Cuadernos , qui durent se réorganiser sur de nouvelles bases lorsque les faits furent révélés. La C.I.A. a fourni des subsides à des syndicats non communistes en république fédérale d’Allemagne, en Italie et, notamment, en France pour provoquer la scission de la C.G.T.-Force ouvrière. Dans ces cas-là, elle utilisait, pour acheminer les fonds, le canal de l’A.F.L.-C.I.O., dont l’un des dirigeants, Jay Lovestone, est accusé par Walter Reuther, président du syndicat des ouvriers de l’automobile, d’être un agent de la C.I.A. Souvent en accord avec la United States Information Agency, service d’information du gouvernement américain, elle a subventionné l’édition et la diffusion de livres présentés comme des ouvrages à caractère scientifique, alors que leur but réel était de servir la propagande des États-Unis.

Pour l’Europe de l’Est, la C.I.A. organisait des émissions radiodiffusées et la distribution de tracts (qui, parfois, seront lâchés par ballon!). Le sentiment diffus que la guerre froide commençait s’installe. Les missions de la C.I.A., à partir de juin 1948, comprennent nommément les «guerres» (warfare ) politique et économique et les activités paramilitaires. Pour les mener à bien, un Office of Policy Coordination (appelé ensuite Directorate of Operations) est créé en juin 1948. Il est alors rattaché de façon autonome à la C.I.A. (dans les locaux de laquelle il est installé) puisque, nominalement au moins, son chef est nommé par le département d’État et ses instructions proviennent de celui-ci et du département de la Défense. Dès 1951, cependant, ce service des missions spéciales est totalement rattaché à la C.I.A. De 1949 à 1952, son personnel passe de 302 à 2 812 personnes (auxquelles il faut ajouter 3 142 contractuels à l’étranger) et son budget augmente quarante fois, de 4,7 à 82 millions de dollars.

En 1963, onze ans après avoir quitté le pouvoir, Harry Truman déclare au Washington Post (22 déc. 1963): «Depuis quelque temps, je suis troublé par la façon dont la C.I.A. a été détournée de sa mission initiale. Elle est devenue le bras opérationnel et parfois décisionnel du gouvernement. J’aimerais donc la voir redevenir, comme à l’origine, le service de renseignement du président [...]. Nous sommes devenus une grande nation respectée pour sa capacité à faire vivre une société libre et ouverte. Il y a quelque chose dans le mode de fonctionnement de la C.I.A qui porte ombrage à notre réputation historique et je trouve que nous devrions y remédier.» N’était-il pas bien tard déjà? Les décisions de Harry Truman, quinze ans auparavant, n’étaient-elles pas directement responsables de cette situation?

Le contrôle du Congrès

Les réflexions de l’ancien président n’auront pas grande influence sur l’évolution de la C.I.A et sur sa réputation dans la société américaine. Le scandale du Watergate sera l’occasion de révélations beaucoup plus dommageables pour l’Agence. Au fur et à mesure que les diverses enquêtes (tribunaux, Congrès, puis presse) se déroulent en 1973-1974, la C.I.A. semble d’autant plus impliquée que Richard Nixon et ses adjoints essayent de lui faire porter la responsabilité de leurs tentatives pour faire obstruction au cours de la justice. Peu à peu, et notamment en raison des enquêtes du Congrès (commission Church pour le Sénat et commission Pike pour la Chambre des représentants), l’ampleur des opérations douteuses, à l’étranger, ou proprement illégales, à l’intérieur du pays (rappelons que sa charte lui interdisait d’agir sur le territoire national), apparaît. La réputation de la C.I.A. chute vertigineusement aux yeux de l’opinion américaine, le moral de ses agents est sérieusement atteint. Ses directeurs successifs tentent alors de redresser la barre, sous le contrôle du Congrès: la C.I.A. restera strictement dans le cadre de la légalité. Telle est du moins l’intention ouvertement proclamée.

C’est alors à la droite américaine de s’inquiéter: elle estime que la C.I.A. a basculé vers une tolérance excessive et suspecte à l’égard de l’U.R.S.S. et que ses estimations de la menace soviétique la sous-évaluent par trop. En conséquence, en 1976, George Bush, alors directeur de la C.I.A. nommé par le président Ford, met en concurrence la C.I.A. (dont l’équipe d’estimation est surnommée Team A) avec un groupe d’experts extérieurs (dit Team B) conservateurs pour analyser les mêmes données brutes. Comme on peut s’y attendre, les conclusions des deux équipes furent quelque peu différentes. Comme le soulignait en 1978 le Senate Select Intelligence Committee (chargé de contrôler la C.I.A.): «Le Team B était composé de telle façon que le résultat de l’expérience était acquis d’avance.» En revanche, pour Richard Pipes, professeur d’histoire à Harvard et directeur du Team B, l’effet le plus net de ces estimations concurrentes fut de remettre la C.I.A. dans le droit chemin: ses analyses sont dorénavant beaucoup moins favorables à l’Union soviétique.

Ce qui est indéniable, c’est que malgré les tentatives du Congrès pour surveiller ses procédures, la C.I.A. sous la direction de William Casey, et avec la bénédiction présidentielle, est revenue à ses méthodes du passé, que l’on peut pour le moins qualifier de désinvoltes à l’égard des règles de la légalité. La lecture de C.I.A.: guerres secrètes, 1981-1987 , de Bob Woodward, est à cet égard édifiante.

Le Congrès a échoué parce qu’il n’a pas réussi à éviter la multiplication des commissions chargées de suivre la C.I.A et de limiter ses appétits. Dès les origines, deux commissions par chambre (commission de la Défense et des Attributions de crédit) avaient, entre autres prérogatives, celle de contrôler la C.I.A. Lorsque le rôle de la C.I.A. dans le renversement du gouvernement Arbenz au Guatemala devint de notoriété publique, le sénateur Mike Mansfield proposa de transférer ce droit de surveillance à une seule commission commune (Joint Committee) aux deux chambres. Il fut battu au Sénat en 1959. Après l’épisode du Watergate, en 1974, les commissions des Affaires étrangères des deux chambres obtinrent, elles aussi, le droit d’exercer un contrôle sur l’Agence. Outre les risques accrus d’indiscrétion, l’incapacité totale à maîtriser les services de renseignement devint l’issue inévitable. Mais le Congrès n’allait pas s’arrêter en si bon chemin. En 1976 et 1977, chaque chambre crée une commission spécialisée: le Senate Select Committee on Intelligence et le House Permanent Select Committee on Intelligence. En toute logique, si la leçon du passé avait été comprise, ces deux commissions auraient dû remplacer toutes les autres et le progrès eût été plus positif encore si, comme l’avait souhaité le sénateur Mansfield, les deux chambres s’étaient mises d’accord sur une commission mixte. Il n’en sera rien: jalousies et concurrence feront que huit commissions, pas moins, auront désormais un droit de regard sur la C.I.A. Celle-ci, bonne connaisseuse des méthodes bureaucratiques, saura admirablement profiter de la situation pour agir en quasi- (sinon totale) impunité, jouant avec talent des rivalités institutionnelles.

Plus encore qu’à ses difficultés pour secouer les pesanteurs bureaucratiques, l’échec du Congrès peut être attribué à son incapacité à aller à l’encontre de la volonté présidentielle. Malgré ses velléités pour reprendre le contrôle de la politique étrangère dans tous ses aspects (notamment par le War Powers Act de 1973 et par la création des commissions de contrôle des services de renseignement), le Congrès est fondamentalement consensuel et globalement d’accord avec les grands objectifs de la politique étrangère tels qu’ils ont été définis par la présidence depuis la Seconde Guerre mondiale. Même s’ils expriment leurs doutes sur les choix tactiques, les parlementaires redoutent de s’opposer à une décision présidentielle car ils craignent que le Congrès soit tenu pour responsable d’un revers, tout particulièrement si celui-ci implique qu’un pays bascule vers le communisme. Ainsi s’expliquent les tergiversations sur la question du Nicaragua, leur soulagement à l’idée de ne pas avoir à prendre l’initiative et l’ambiguïté de leurs critiques. L’affaire du minage, sous la responsabilité de la C.I.A., des ports du Nicaragua en 1984 éclaire fort bien les tendances profondes du Congrès.

Cette entreprise était parfaitement contraire aux règles internationales puisqu’elle fut condamnée par la Cour internationale de La Haye. Pour autant, elle ne provoqua que quelques remous aux États-Unis, sans conduire à la démission d’un quelconque responsable. L’attitude du Congrès fut révélatrice. En apparence, elle est furieuse. Le sénateur Goldwater, président de la commission qui contrôle la C.I.A., écrit, par exemple, à William Casey, directeur de la C.I.A, une lettre où la rage des termes le dispute à la crudité des mots: il s’y plaint de n’avoir pas été prévenu de ce qu’il estime être un «acte de guerre». Le sénateur Moynihan, vice-président démocrate de cette même commission, démissionne. À d’énormes majorités, le Sénat (qui, le 5 avril 1984, avait approuvé l’octroi de crédits supplémentaires au Salvador et aux antisandinistes) et la Chambre des représentants condamnent les 10 et 12 avril le minage des ports.

En fait, comme le prouve le fait que le sénateur Goldwater censure les propos imprudents qu’il avait tenus et qu’avait rapportés le Congressional Record (Journal officiel), le Sénat était au courant, même s’il ne semblait pas particulièrement désireux de savoir. Ayant l’impression d’avoir suivi le leadership présidentiel, il ne s’estime pas payé de retour puisque le président l’accuse de tous les échecs. Ainsi s’explique sa fureur. Mais, dans la réalité, le Congrès est d’accord avec l’objectif: il ne faut pas que l’Amérique centrale se «communise». Son désaccord est avec les méthodes, dont il sait fort bien que l’opinion (tous les sondages de l’époque le montrent) les désapprouve. Encore sa réticence est-elle toute relative: il ne coupe pas, n’a jamais coupé, ne coupera jamais tous les crédits. Il se contente d’en limiter l’utilisation – et de préconiser des négociations, mais sans jamais en préciser les termes et les partenaires.

Au total, le Congrès est donc soulagé, comme à l’accoutumée, d’échapper à ses responsabilités. Comment, dans ces conditions, pourrait-il vraiment contrôler la C.I.A.?

Il le peut d’autant moins que les présidents, dans leur ensemble, n’ont eu de cesse de secouer ce qu’ils considèrent comme le joug législatif. Ils y sont largement parvenus en matière de politique étrangère. C’est l’accession progressive des États-Unis au rang de grande puissance mondiale qui transformera la présidence (dont les pouvoirs constitutionnels en matière de politique étrangère sont en fait fort restreints par rapport à ceux qui sont attribués au Congrès) en institution dominante qui néglige, dès qu’elle le peut, l’avis du Congrès. Mais, jusqu’à Franklin Roosevelt, on peut dire que l’accaparement par la présidence des pouvoirs de politique étrangère s’est produit, globalement, sous l’emprise de la nécessité et que le Congrès a approuvé cette évolution. Ce n’est qu’après que la présidence va se trouver dotée des moyens de l’autocratie, avec la création de la C.I.A. (service secret par statut) et du Conseil de sécurité nationale (qui ne dépend que de la présidence). Ainsi, tout est mis en place pour que les présidents puissent décider seuls et secrètement de la politique du pays. Ils en rêvaient. Ils ne s’en priveront pas. À chaque fois que le Congrès tentera sinon de décider, du moins de contrôler, la présidence trouvera une parade pour contourner le législatif: les présidents ont grand mal à accepter de partager leurs responsabilités avec le Congrès; ils s’estiment au-dessus de la loi votée par le Parlement parce qu’ils se croient directement mandatés par l’électorat qui, seul, serait en droit de les sanctionner – en ne les réélisant pas. Ils trouvent dans la C.I.A., par nature, un allié sûr. Il n’est pas certain que la politique étrangère des États-Unis remporte ainsi des succès plus probants que si elle donnait lieu à des débats publics. Il est indubitable que ceux-ci compromettent ainsi, périodiquement, la crédibilité de la C.I.A., et par conséquent son efficacité. On peut ne pas le regretter. Mais c’est oublier que même les démocraties ont besoin de services secrets. À condition de les contrôler.

C.I.A.

Sigle de Central Intelligence Agency, "Agence centrale de renseignements". Organisation de renseignements des È.-U., créée en 1947.

Encyclopédie Universelle. 2012.